Formation et gestion des carrières des agents des collectivités territoriales 2019

Rapport parlementaire sur la formation et la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales : réactions du CNFPT et de la FNCDG.

 

Jacques Savatier, député de la Vienne, et Arnaud de Belenet, sénateur de la Seine-et-Marne, ont officiellement remis au Premier ministre, le 12 février 2019, un rapport relatif à la formation et à la gestion des carrières des agents des collectivités territoriales.

Le contenu du rapport (telecharger le rapport)

Dans leur rapport, ces deux parlementaires proposent de renforcer la place des employeurs territoriaux dans le pilotage de la formation et de la gestion des carrières des agents, ainsi que les outils RH des collectivités territoriales.

En outre, ils rappellent la nécessité de mieux accompagner les transitions professionnelles, de favoriser la mobilité des agents de la fonction publique territoriale tout en leur garantissant un haut niveau de formation tout au long de leur vie professionnelle.

Formation et gestion des carrières des agents des collectivités territoriales
Renforcer et optimiser la fonction et les outils RH des collectivités pour accompagner les transitions territoriales et professionnelles

SYNTHESE
La mission confiée par le Premier ministre, le 4 octobre 2018, sur la formation et la gestion des agents des collectivités territoriales, en mettant en exergue les enjeux auxquels les employeurs publics locaux sont confrontés, a mis l’accent sur l’évolution des instances et instruments favorisant le renforcement de leur fonction RH.
La fonction RH des collectivités territoriales connaît de profondes évolutions liées à la nécessité de gérer des transitions auxquelles elles sont confrontées.
Les collectivités doivent ainsi faire face à une transition territoriale, produit des réformes législatives récentes, qui aboutit à un renforcement du fait intercommunal, et singulièrement des métropoles, mais aussi à l’émergence de collectivités importantes sur des territoires vastes (EPCI et régions). Les collectivités sont également, et plus que jamais, les actrices d’une transition écologique et énergétique qui les amène à revoir leurs politiques publiques (en matière de transports publics par exemple), leur fonctionnement interne (réhabilitation thermique de leurs bâtiments par exemple) et à faire face aux crises climatiques.
La montée en puissance du digital, notamment l’intelligence artificielle, dans la société et l’économie impose aux collectivités de s’adapter aux nouvelles exigences de la « relation-citoyen » et à l’adaptation à venir des métiers territoriaux. Enfin le vieillissement de la population et les attentes nouvelles des jeunes générations (« millenials ») invitent les collectivités à adapter leur organisation et leurs priorités à cette transition démographique.
Ces transitions s’opèrent dans un contexte de transformation des enjeux RH des collectivités territoriales. L’emploi public local est vu de plus en plus par les employeurs publics comme l’une des composantes de la contrainte financière qui pèse sur les collectivités. Par ailleurs, la fonction publique territoriale fait face à un double enjeu d’attractivité et de renforcement de la mobilité, gage de renouvellement et d’ouverture de la FPT. La question de la gestion des deuxièmes carrières acquiert ainsi une importance croissante pour faire face aux défis des nouveaux besoins de la population mais aussi de transitions professionnelles des agents. Enfin il est impératif de tenir compte des singularités de la fonction publique territoriale marquée par une approche par métiers, le poids prépondérant des agents de catégorie C mais aussi la nécessité de favoriser son homogénéité avec l’émergence de grands employeurs publics locaux.

Les propositions faites se sont appuyées sur les travaux menés ces dernières années par les corps de contrôle et mais aussi sur les auditions, les déplacements effectués, les contributions reçues ainsi qu’un ensemble de rapports récents.
La mission parlementaire a souhaité adosser ses propositions aux initiatives positives prises par les collectivités, mais aussi par le CNFPT et les CDG pour apporter des réponses aux problématiques RH qui se sont considérablement transformées depuis près de trente-cinq ans.

Elles partent ainsi des besoins et questions nouvelles qui se posent aux collectivités en matière RH pour proposer un dispositif d’ensemble, cohérent, qui réarticule les acteurs et leurs financements. Sans remettre en cause le dispositif existant mais en améliorant la mise en relation des acteurs et favoriser leur dialogue, dans un cadre de concertation traduit dans des outils contractuels.
Ces propositions sont animées par l’objectif d’optimiser et de renforcer la fonction RH des collectivités dans un contexte de profondes transformations de leur cadre d’action et de leurs politiques publiques. L’architecture exposée est destinée enfin à améliorer l’efficience du dispositif, dans le respect de la maîtrise de la dépense publique locale, mais aussi de renforcer sa transparence, au service des collectivités territoriales et de leurs agents.
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La mission a souhaité inscrire son travail dans la prise en considération des apports de la loi du 5 septembre 2018 « pour la liberté de choisir son avenir professionnel ». En effet, si la fonction publique fait systématiquement application dans le temps des réformes de la formation professionnelle, en les adaptant à son contexte spécifique, il apparaît primordial de prendre en compte les principes fixés par la loi récente, en particulier pour favoriser des mobilités entre les secteurs public et privé.
L’ensemble de ces transformations impacteront les métiers territoriaux mais également les organisations et les fonctionnements des collectivités. Elles invitent à une adaptation des collectivités afin de forger le service public local de demain en adéquation avec les demandes des citoyens.
Elles invitent également à réinterroger un dispositif d’accompagnement de la fonction RH des collectivités qui n’a pas été modifié dans ses principes depuis sa mise en place au début des années 1980.
Les nombreuses réformes de la fonction publique territoriale n’ont en effet pas fondamentalement transformé l’économie du dispositif voire ont davantage imbriqué les fonctions en confiant aux CDG l’organisation des concours A et B tout en laissant perdurer deux réseaux insuffisamment articulés.
Le CNFPT a connu depuis dix ans un développement important de son activité, une modernisation et une digitalisation de son offre de formation et une harmonisation de celle-ci, vecteur d’homogénéité de la FPT, et d’efficience. Toutefois, l’établissement apparaît aujourd’hui insuffisamment déconcentré, ne permettant pas de prendre suffisamment en compte les demandes des territoires. Le CNFPT a connu, à deux reprises, des diminutions, par le Législateur, de 10 % de son plafond de cotisation ce qui a engendré une baisse plus que proportionnelle de son activité alors même que l’établissement tire l’essentiel de ses ressources de la cotisation. La question du régime juridique et financier du CNFPT a été posée en particulier par la Cour des comptes en raison de la nature juridique très spécifique de l’établissement.
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Les CDG permettent une mutualisation de la fonction RH et contribuent à l’homogénéité de la FPT. Les CDG connaissent des situations très hétérogènes sur le territoire national. Certains ont pleinement tiré profit des possibilités offertes par la loi pour développer des activités annexes, quelquefois très majoritaires dans leur budget, tandis que d’autres s’en tiennent à l’exercice de leurs missions obligatoires. Avec l’émergence de grandes collectivités non affiliées obligatoirement aux CDG, la péréquation mise en oeuvre par ces derniers peut apparaître en difficulté. Enfin la mutualisation de certaines fonctions apparaît de plus en plus pertinente à l’échelle régionale.
L’articulation entre les CDG et le CNFPT est à géométrie variable sur le territoire national mais n’apparaît pas globalement suffisante pour accompagner au mieux les collectivités et leurs agents.

Les propositions faites par la mission parlementaire sont adossées à cinq principes transversaux :
– un pilotage d’ensemble du dispositif par les employeurs publics locaux, en lien avec les organisations syndicales
– des mécanismes contractuels garantis par loi
– la valorisation des agents territoriaux au service de la construction du service public local de demain
– une articulation renforcée du CNFPT et des CDG au service des collectivités
– la péréquation, vecteur d’homogénéité de la fonction publique territoriale et de solidarité
L’architecture proposée vise à atteindre 6 objectifs :
– mieux anticiper les besoins par la généralisation de « plans de gestion prévisionnelle des emplois et de développement des compétences » dans les collectivités et la mise en place d’un observatoire prospectif de l’emploi et des métiers locaux décliné en région
– améliorer le pilotage des politiques RH, le dialogue avec l’Etat et l’articulation des acteurs par la structuration d’une organisation représentative des employeurs publics territoriaux comme instance de représentation et de pilotage, et l’élaboration de conventions nationales et régionales associant le CNFPT et les CDG
– adapter le fonctionnement et les missions du CNFPT et des CDG par une clarification des missions et du niveau de ressource du CNFPT ainsi que par un accroissement de sa déconcentration, et par un renforcement de l’organisation mutualisée de l’offre de services des CDG au niveau régional
– assurer des mécanismes de financement favorisant l’articulation des deux réseaux, et en adéquation avec leurs missions, par la mutualisation du financement des CDG, la collecte unifiée au niveau national d’une cotisation au profit du CNFPT et des CDG pour un socle de services universels.
– optimiser et diversifier les modes d’accès à la fonction publique territoriale par l’optimisation de l’organisation des concours, le développement des concours sur titres, l’encouragement au recours à l’apprentissage et l’évolution de l’INET
– accompagner les collectivités et les agents publics territoriaux dans le pilotage des compétences, l’acquisition de qualifications et la construction de parcours professionnels favorisant la mobilité

Les employeurs publics territoriaux sont face à un choix créé par l’évolution du contexte. Soit ils poursuivent une adaptation de la gestion de leur fonction RH dans le cadre créé il y 35 ans à la suite des lois de décentralisation. Les modifications législatives à intervenir viseront dans ce cas essentiellement à sécuriser et à faciliter la mise en oeuvre des initiatives qui résultent principalement de la concentration des structures. Soit ils souhaitent participer à la refondation du dispositif existant en réaffirmant l’unicité de la fonction publique territoriale, en consolidant un socle de services et de formation péréqué et en inscrivant leur approche spécifique dans le cadre législatif récemment adopté, notamment au titre de la formation professionnelle, de l’apprentissage et de l’emploi.
Le présent rapport détaille les propositions qui pourraient relever de cette alternative afin qu’elles puissent être soumises à la négociation entre les partenaires en vue de les introduire éventuellement dans le processus législatif engagé, relatif à l’évolution de la fonction publique territoriale.

L’analyse et les propositions faites excluent la situation spécifique des territoires ultra-marins qui peuvent nécessiter, le cas échéant, une adaptation du dispositif.